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PPP資產交易特殊性 亟須出臺專門交易規則

發布日期:2019年11月04日瀏覽次數:

  在我國,PPP模式主要應用于基礎設施和公共服務領域,其目標是更有效率、更物有所值地向公眾提供公共產品和公共服務,除少部分使用者付費的PPP項目外,大部分項目收入主要來源于公共財政資金,使得PPP項目具有明顯的公共屬性,這也決定了PPP資產交易具備如下主要特點:不得影響PPP項目的合規性;不得淪為規避PPP項目政府采購的通道;兼顧維護項目穩定運營和保障交易權利以及適應PPP股權交易定價的新常態。

  筆者認為,針對上述PPP資產交易特點,現有以非上市企業私有資產交易為代表的場外協議轉讓規則和以非上市企業國有資產交易為代表的場內競價轉讓規則,都無法完全滿足。

  場外協議轉讓具有靈活、高效的優勢,也能遵守政府方同意的交易底線,但缺乏公開性和程序性,缺少公眾監督,存在一定的暗箱操作空間,不僅交易的合規性風險較高,也容易發生股權隨意轉讓實現退出的情形,還不利于征集和選擇綜合能力最優的受讓方,保障PPP項目實施能力。

  場內競價轉讓規則,以企業國有資產交易規則為例,主要圍繞“實現國有資產保值增值”、“國有經濟布局和結構調整優化”目的而設計,維護和保障以資產持有方為代表的的國家利益,但基于PPP的特點和理念,PPP資產交易應當更加注重兼顧政府方、社會資本方、社會公眾、金融機構以及其他利益相關方利益,具體而言,兩者的沖突在于以下幾個方面。

  一是受讓方資格的設定。場內競價轉讓規則主張對受讓方資格“不設定為原則,設定為例外”;但PPP股權交易情形下,為確保受讓方能夠承接轉讓方對PPP項目投融資、建設、運營、移交等責任,減少交易的負面影響,保障交易后PPP項目能夠順利實施,就必須對受讓方提出相應的能力、資質要求,原則上不得低于政府在首次采購及遴選社會資本時設定的標準,且應當取得政府方的同意。

  二是交易方式的設定。場內競價轉讓規則更加注重轉讓價格,一般采用網絡競價、拍賣等競價交易方式,適用“價高者得”;但PPP股權交易情形下,尤其是PPP項目股權交易,鼓勵從資格、價格、業績等多方面考察受讓方的條件,通過綜合評標法(招投標)、權重報價(網絡競價)等方式綜合選擇最優受讓方。

  三是交易標準和條件。PPP資產交易涉及轉讓方責任的轉移以及PPP項目合規性,因此PPP資產交易應當在一般類型資產交易規定的基礎上設置更加嚴格的標準和條件,比如合規性標準、合約性標準以及政府方同意標準等,防止PPP資產交易成為社會資本任意退出的通道,防止PPP項目異化為不合規項目,導致項目風險轉移,增加地方政府隱性債務。

  四是轉讓底價的設置。場內競價轉讓規則基于國有資產保值增值的目的,規定產權轉讓底價原則上不得低于經核準或備案的轉讓標的評估結果,否則需要履行嚴格的重新信息披露規定和審批手續。這能夠在較大程度上防止國有資產賤賣流失,但同時也犧牲了一定交易效率,提高了交易成本。

  但如果PPP資產折價交易成為常態,那場內競價轉讓規則對折價交易的例外設置,將成為PPP資產交易的基本程序,對交易效率和成本的不利影響將會凸顯并放大。因此,PPP資產交易應當放寬轉讓底價的限制,創新、變革折價交易的監督管理辦法。

  另外,PPP資產交易對信息披露、價款支付方式、交易程序等還提出了其他新的要求。

  綜上,PPP資產交易有其特點,但現有的交易規則顯然無法完全滿足,客觀上需要出臺專門的PPP資產交易規則,規范PPP資產交易行為,維護交易市場秩序,保障當事方的合法權益。 

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